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NUEVA ESPAÑA Y MÉXICO: INTENDENCIAS, MODELOS CONSTITUCIONALES Y CATEGORÍAS TERRITORIALES, 1786-1835

 

Se explica la organización y concepción del territorio elaborada durante el siglo XVIII por la administración metropolitana y las adecuaciones impuestas por los gobiernos novohispanos, antes y después de Cádiz, para comprender de manera más adecuada la ordenación territorial del sistema federal mexicano, tomando en cuenta, además del constitucionalismo gaditano, la influencia de los modelos constitucionales norteamericano y francés.

Por otra parte, se analizan las principales categorías y delimitaciones territoriales que formaron el tejido político administrativo establecido desde el antiguo régimen, su vigencia y las adecuaciones establecidas durante el primer federalismo en los estados y los modelos de los que provienen. Al respecto, se considera indispensable adoptar una cronología más amplia que permita analizar la organización del territorio novohispano y mexicano como parte de un proceso político y administrativo que no se inició con la separación de la metrópoli española como tradicionalmente se ha abordado, sino que germino a lo largo de la conformación territorial novohispana.

Una introducción

En la historia y la geografía política contemporánea recientes se cuestiona que en el análisis de la organización y administración del territorio, las categorías utilizadas en las delimitaciones territoriales se les haya considerado como permanentes e intemporales, tal como si fueran contenedores territoriales. Interesa revisarlas, no como meras unidades de clasificación, sino dilucidar su origen, uso y permanencia. El punto de partida es examinar a las divisiones territoriales como el fruto de complejos procesos históricos en los que se ha construido el entramado que fue formando a las diferentes jurisdicciones territoriales. [4]

En la organización territorial novohispana y en particular en las delimitaciones territoriales, la huella grabada durante el dominio de la Monarquía española fue profunda. Como también, el modelo constitucional de representación territorial de la Constitución de 1812. Posteriormente, en el México, recién independizado, en la ordenación territorial federal, varias modalidades territoriales anteriores mantuvieron su arraigo. Sin embargo, también nuevas acepciones y consideraciones de carácter político fueron incorporadas. Así, términos como: intendencia, provincia, partido, estado, territorio, departamento, distrito y municipio, entre otros, sirvieron para definir espacios territoriales. Lo interesante, es que algunos ya habían sido utilizados y se mantuvieron en tanto que circunscripciones territoriales y otros, fueron empleados por primera vez y otros más, dejaron de usarse. [5]

Para su tratamiento es indispensable evitar la división tajante de los especialistas del siglo XIX que delimitan su área de especialización, a partir literalmente de los albores de siglo, lo que se ha convertido en una camisa de fuerza. El análisis del problema requiere un marco cronológico más extenso para evitar divisiones temporales que no tienen razón de ser e incorporar parte del siglo XVIII, periodo fundamental en la historia política e institucional

Es indispensable dejar a un lado la perspectiva recurrente que ha enfatizado la novedad de las instituciones instauradas a partir del establecimiento del primer federalismo y en particular las categorías territoriales. Bajo tal mirada se ha hecho caso omiso de la nueva concepción del territorio y su organización elaborada durante el siglo XVIII y que se mantuvo de manera relevante en el siglo XIX y permanece hasta la actualidad en diversos aspectos. También es importante mencionar que una parte importante de la historia política institucional del siglo XIX, particularmente, en lo que se refiere a la organización política del territorio y de sus diferentes componentes esta en su mayor parte por escribirse.

Las categorías utilizadas durante el periodo que analizaré tienen un carácter territorial. Dicho sello permite abordarlas como objetos específicos, derivados de una apropiación o dominación bajo formas o escalas distintas en el ámbito del gobierno, lo judicial o lo eclesiástico. Cabe señalar que en el trabajo solo me refiero a la administración y a las figuras de gobierno territorial. [6]

Mi propósito es analizar las demarcaciones territoriales durante el periodo que se inicia en 1786 con la Ordenanza de intendentes y termina con el primer ciclo de las constituciones de los estados durante el primer federalismo entre 1824 y 1835, periodo en que estuvieron vigentes. Revisaré el sistema de intendencias y las circunscripciones que se crearon o adaptaron, como los tres principales modelos constitucionales más importantes de finales del siglo XVIII y principios del XIX, el norteamericano, el francés y el español y por último con la ordenación territorial de los estados y las categorías territoriales que se incorporaron de los sistemas constitucionales antes mencionados.

Las intendencias: su organización territorial y sus demarcaciones

La Monarquía española con el establecimiento del sistema de intendencias se propuso uniformar las unidades territoriales y terminar con la multiplicidad de regímenes y prerrogativas de los reinos y provincias que formaban España y procurar un régimen similar para el conjunto del territorio. En la península, las intendencias se establecieron por primera vez en 1718. Esa versión inicial tuvo cambios y fue revocada en 1721. Se puso nuevamente en vigor a partir de 1749. En Nueva España, en cambio, su implantación dilató varias décadas, ya que no se hizo sino hasta a 1787, después de la expedición de la Ordenanza en el año anterior.

En Nueva España para su establecimiento se llevaron a cabo diversas medidas. En 1767, por cédula real, se ordenó elaborar una relación de las alcaldías mayores que debería comprender cada intendencia y para fines de 1770, se contaba con un informe que contenía los términos en que convendría definir cada una. Cada intendencia se constituyó en la demarcación jurisdiccional de los intendentes o delegados del monarca. [7]

Para su delimitación se tomó en cuenta la antigua división en alcaldías mayores y corregimientos, puesto que se pretendía establecer un sistema administrativo, fiscal y territorial del conjunto de Nueva España. Es importante subrayar que la propuesta, no fracturó la estructura territorial existente. Si en cambio, a las alcaldías mayores, se les agrupó en forma distinta, creando una estructura jerárquica diferente del conjunto del territorio. Esto es significativo, porque de no habérseles mantenido, hubiera traído serios problemas políticos y administrativos de aquellos que se hubieran considerado afectados por su fragmentación o desaparición. Es evidente que la reforma territorial se detuvo en este nivel jurisdiccional y se limitó a agrupar alcaldías mayores y otras jurisdicciones, como algunos corregimientos, en las distintas intendencias.

En la Ordenanza se procuro establecer con exactitud el territorio de las intendencias, lo que no ocurrió con sus componentes. El artículo 1º y 12º sólo determinan que los lugares más importantes (como gobernaciones, corregimientos y alcaldías mayores) se llamarán partidos y formarán una unidad administrativa subordinada a la intendencia. En 1786, de acuerdo con los cálculos de Peter Gerhard en la Nueva España había 116 jurisdicciones civiles, las cuales-casi seguramente-formaron parte de la estructura territorial organizada en partidos o subdelegaciones. Cabe advertir que en la contabilidad mencionada, no incluía la Nueva Galicia y Yucatán. [8]

El número de partidos incorporados a cada intendencia varió, como lo señalo Horst Pietschmann. La de México fueron 42, Puebla con 23, Veracruz con 11, Oaxaca con 20, Yucatán con 8, Valladolid con 29, Guanajuato con 8, Guadalajara con 29, San Luis Potosí con 7, Durango con 40 y, finalmente, la intendencia de Sonora con 21 partidos, lo que arrojaba un total de 238 partidos. De los cuales, 133 correspondían a intendencias de la Nueva España, sin contar los de San Luis, dado que el territorio de dicha intendencia, se integró con varias jurisdicciones, no solo de la propia Nueva España, sino también de Nueva Galicia. Es importante reiterar que la estructura territorial anterior se mantuvo prácticamente, salvo algunos partidos adicionales, al no modificarse las jurisdicciones que integraban las intendencias. [9]

Es fundamental considerar que cada uno de los partidos agrupaban un conjunto de pueblos subordinados que se mantuvieron sin modificación haciendo explícito el límite de la reforma de las intendencias. Frontera que -como se revisará más adelante-se mantuvo décadas más adelante al establecerse el régimen federal.

Debe tomarse en cuenta que para analizar el uso de categorías territoriales en el antiguo régimen fue complejo y poco preciso durante el siglo XVI hasta el siglo XVIII en la América española, incluyendo Nueva España. Un ejemplo significativo fue el de corregimiento, distrito, partido y cabecera. Términos que tenían un carácter jurisdiccional y territorial. Sin embargo, su uso se presta a muchas confusiones al emplearlos indistintamente. Para los especialistas resulta todavía impreciso y es posible que siga siendo un asunto de difícil solución o quizás sea imposible resolverlo y se deba a la propia naturaleza del régimen político imperante durante el periodo. El asunto tiene importancia, porque a partir de la segunda mitad del siglo XVIII, la política de uniformar y racionalizar el gobierno y la administración territorial supuso homogeneizar las categorías territoriales.

Una categoría sobre la que me interesa llamar la atención es partido, concepto territorial utilizado desde el siglo XVI y que se extiende durante el siglo XIX, por lo que resulta significativo. En las Relaciones geográficas del XVI se consigna como parte de los términos que definen una jurisdicción y se asocia con cabecera y distrito.

Un partido comprende un conjunto de pueblos y tiene una cabecera. Pero también podría denominarse distrito. Ambas tienen un nivel jerárquico superior en la organización territorial a los pueblos. En cuanto al corregimiento se confunde también desde el XVI con alcaldía mayor, ambos términos jurisdiccionales. Con respecto al partido es difícil distinguirlos. Muy posiblemente se trate de sinónimos y la única explicación plausible es que la casuística de la conquista y la colonización impuso la designación de términos territoriales sin orden y concierto. [10]

En la tradición jurisdiccional de la metrópoli, partido corresponde a los usos castellanos, como merindades a los vascos y navarros y veguerías a los catalanes y mallorquines. Concepto del que se hizo uso desde mucho tiempo atrás. El uso de partido se constata en el célebre tratado: Política para corregidores de Castillo de Bovadilla publicado en 1704. En el Diccionario de autoridades  de 1726, se dice: “Se llama también el distrito o territorio, que está comprendido de alguna jurisdicción o administración de una ciudad principal, que se llama su cabeza”. [11]

En 1786, en la Real Ordenanza de intendentes se considera a la Nueva España como un distrito formado por 12 intendencias, las cuales se llamaban provincias y que en adelante se denominarán partidos, manteniendo el nombre que anteriormente tenían.

Al delimitar cada intendencia se le considera como un distrito que comprendía jurisdicciones, territorios y partidos. En la Razón de las jurisdicciones y territorios que se deben comprender en el distrito de cada una de las intendencias se incluyeron el conjunto de éstas y las jurisdicciones que comprendía cada una. Éstas se formaron con corregimientos, alcaldías mayores, parcialidades e incluso los dominios del marquesado del Valle y del duque de Atlixco. [12]

La Ordenanza fue un fiel espejo de la situación, las categorías territoriales eran diversas y su incorporación a cada intendencia supuso el procurar contar con una delimitación política y administrativa homogénea, pero partiendo de la situación existente. El uso de partido se incorpora como una de las jurisdicciones prevalecientes, no la única y pareciera que el paso siguiente fue el denominar a todas las jurisdicciones como partidos o sinónimos, con excepción de las posesiones particulares del marquesado del Valle, del ducado de Atlixco y las parcialidades y lo cual ocurrió en el periodo del primer federalismo.

Las matrices constitucionales

En la ordenación y administración del territorio, la formalización en cuerpos de leyes, como fueron los textos constitucionales, frutos del poder legislativo, se convirtieron en los principios normativos fundamentales. En diversas matrices constitucionales elaboradas en la segunda mitad del siglo XVIII y a principios del XIX, se incorporo una concepción para el conjunto territorial.

En los Estados Unidos el confederalismo y el federalismo tuvieron su origen en la historia de las colonias que posteriormente formaron los estados de la unión. Las colonias en tanto que entidades territoriales mantuvieron su soberanía y la organización política que habían adoptado. En sus constituciones anteriores a la constitución general incorporan sus componentes. Por ejemplo, en la de Delaware de 1776, estaba constituido por counties. Maryland en el mismo año por counties que se dividen en districts. La de Carolina del Sur de 1778 por parishes y districts. En la constitución de los Estados Unidos de 1787 y 1778 las soberanías estatales se mantuvieron. [13]

En la constitución de los Estados Unidos, las declaraciones y acuerdos que la precedieron, se explicita un territorio conformado a partir de las colonias que se reconocieron como un conjunto de estados, adoptando el principio de respeto irrestricto a la soberanía de cada uno de sus integrantes. Ya desde 1781, en la Confederación de Estados Unidos, se menciona, que cada miembro conservará su soberanía, libertad e independencia, así como todo poder y jurisdicción que no haya sido expresamente delegado por esta confederación a los que se han reunido. De esta manera, la relevancia de la soberanía estatal, será una contribución fundamental para los sistemas federales y confederales posteriores.

En 1786, en la Declaración de independencia, las colonias son estados. Así, los representantes de las colonias unidas declararon que eran y de derecho debían ser, estados libres e independientes y dejar de ser colonias. Pareciera que la nueva denominación, se identifica con un símil a la de los estados, como parte una concepción territorial y política del siglo XVIII y que al declararse como tales, pierden el carácter de dependencia y subordinación que suponía su calidad de colonias.

En la Constitución de 1787-1788, la organización territorial, salvo la figura de estado y su delimitación, era un asunto que competía a la soberanía de cada uno de los estados ahora unidos. Soberanía que en su forma y práctica contribuyó-como analizaré más adelante-, en los estados que conformaron la federación mexicana, además de la vertiente constitucional española que fortaleció un federalismo avant la lettre. [14]

En las constituciones francesas del siglo XVIII y las declaraciones que les antecedieron, hicieron referencia al conjunto territorial, pero a diferencia de los Estados Unidos y como parte de una historia política y experiencia institucional distinta, la organización territorial para el conjunto, fue clave en su concepción de gobierno y la vía para terminar con el antiguo régimen. Se partió del principio de uniformarlo y concluir con los particularismos y privilegios, al sostener un esquema único, lo que supuso una sola ley para organizar la vida pública, las instituciones y a los ciudadanos. Discusión y decisión que se encontraba enmarcada entre dos fuerzas, por un lado, la centralización y por el otro, la autonomía local y que de su amalgama resulto la primera Constitución de 1791.

Dicha constitución en su primer artículo definió al territorio como único e indivisible, dividiéndolo en tres niveles jerárquicos con delimitaciones territoriales diferenciadas. Lo encabezaban los departamentos, integrados a su vez por distritos y éstos por cantones. En cuanto a los niveles de autoridad, se establecía una administración superior en los departamentos y una subordinada en los distritos.

En la Constitución de 1795, se reitera el carácter único e indivisible del territorio y su organización territorial jerarquizada, añadiéndose que los límites de los departamentos podían cambiar, pero especificando las dimensiones máximas que podían alcanzar. Se agregó también el que los cantones estarían formados por comunas y éstas conservarían sus delimitaciones anteriores y en caso de alteración, se especificaban las condiciones en las cuales se podían llevar a cabo. Es de advertir que la categoría de distrito desapareció y fue sustituida por la de cantón. [15]

Posteriormente se promulgo una ley concerniente a la división del territorio, la Loi du 28 pluviose del an VIII (17-II-1800) a partir de departamentos y arrondissements communaux, administrados por prefectos y subprefectos respectivamente y con un consejo departamental y de arrondissements. En las municipalidades, el tercer nivel jerárquico territorial, se establecía un alcalde y auxiliares según el número de habitantes. Organización que confirmaba el criterio centralista y unitario del sistema constitucional francés. [16]

La Constitución de 1812 elaborada por las Cortes reunidas en Cádiz, representó cambios, pero también continuidades en la concepción del territorio y las formas de organizarlo. En lo referente a la delimitación del territorio, en el artículo 10, se le definió como “las Españas” y se consideró que la América septentrional comprendía a la Nueva España con la Nueva Galicia y península de Yucatán, las provincias de internas de Oriente y provincias internas de Occidente. Retomaba la antigua división, conservando la figura de provincias, sin definir cuáles eran. Se hacía caso omiso del sistema de intendencias y se consignaba que se elaboraría una división más adecuada mediante una ley constitucional, cuando la situación política lo permitiera, posibilidad por cierto, resuelta después de la independencia mexicana. [17]

Para el gobierno interior de las provincias y pueblos se les consideró como unidades territoriales y a los jefes políticos y los ayuntamientos como responsables de su administración. De esta manera el territorio se organizó en dos ejes fundamentales: las provincias y las municipalidades, entidades territoriales y político-administrativas compuestas por poblaciones de dimensiones variadas. Se mantenía el propósito de contar con un orden administrativo uniforme y racional, para terminar con ópticas particulares y contribuir a una recaudación fiscal eficaz.

La nueva división del territorio, conllevó un ingrediente adicional, la representación política, una de las novedades relevantes de la época. Así, ésta y la demarcación político-administrativa y la población, fueron los componentes fundamentales de la arquitectura constitucional puesta en marcha. Las provincias del Imperio se convirtieron en unidades del gobierno con la voz y el voto de los ciudadanos. Otra innovación, fue la creación de las diputaciones provinciales elegidas por el conjunto de los ciudadanos con derecho de voto, al igual que los  nuevos ayuntamientos también electos. La diputación, encargada de promover la prosperidad y encabezada por un jefe superior y formada por un presidente, el intendente y siete ciudadanos electos.

La organización territorial de los estados

Las diputaciones provinciales y los ayuntamientos constitucionales formaron parte importante del sistema político novohispano y posteriormente del país en ciernes. Durante los primeros años del México independiente, las provincias siguieron siendo la representación territorial y política.  Así las provincias de México, Jalisco, Puebla, Michoacán, Oaxaca, Yucatán, Guanajuato, San Luis Potosí, Veracruz, Zacatecas, Querétaro, Nueva Vizcaya, Tamaulipas, Tlaxcala, la Baja y la Alta California, Coahuila, Texas, Sonora y Sinaloa, Nuevo León, Chiapas y Guatemala tuvieron representación en el primer congreso constituyente de los años de 1822 a 1823.

En la Acta Constitutiva de 1824, que elaboró el segundo congreso constituyente, a las provincias se les reconoce como estados y se abandona la denominación anterior. El nombre de estados, parece todo indicar, proviene de la constitución norteamericana y se adopto en el sentido de entidades territoriales soberanas, consideración que convenía adecuadamente con el amplio grado de autonomía que habían adquirido las provincias. Denominación, ésta última, que no correspondía a la nueva realidad política y que recordaba al régimen anterior con su corolario de sujeción al poder monárquico. El cambio de nombre no supuso-en la mayoría de los casos- una modificación en la delimitación territorial anterior. [18]

En el Acta se incluía otra novedad además de los estados, los territorios como categoría territorial, pero no se especificaba en que consistía tal denominación, salvo diferenciarla de los estados. En cuanto a los territorios, se señalaba que para su administración interior, el congreso general dictaría las leyes y decretos necesarios y su representación en el congreso general era menor a la de los estados.

El territorio como categoría territorial no provenía tampoco de la tradición administrativa y política del régimen anterior. Se origino en los Estados Unidos-como se ha señalado-donde la inclusión de dichas unidades territoriales fue una novedad.

Todo parece indicar que su origen proviene de la integración territorial de los Estados Unidos incluida en la Ordenanza del Noroeste (1787) y en la cual se especifican las consideraciones a tomar en cuenta para formarlos y su carácter subordinado al Congreso. Por lo que para los constituyentes mexicanos la incorporación de la categoría de territorio deslindo los componentes de la federación que no reunían los requisitos suficientes para ser considerados como estados. [19]

En el texto constitucional de 1824, una facultad del congreso fue la de establecer la residencia de los poderes de la federación. Con tal fin se adopto otra invención territorial, al crear un distrito federal para albergar a los poderes de la federación.

Delimitación política y jurisdiccional proveniente del constitucionalismo norteamericano que valido la creación del Distrito Columbia que albergaba a Washington, capital de reciente fundación.

Estipulaba también el derecho y la obligación de que los estados de la federación dispusieran de su propia constitución. Una vez puesta la general en vigor, los congresos constituyentes de las entidades se dieron a la tarea de elaborarlas entre 1824 y 1827. La primera fue la de Jalisco y la última la de Coahuila-Tejas.

En cuanto a la organización del territorio, al revisar el conjunto de las diferentes constituciones de los 19 estados constituidos, uno de los criterios que se puede generalizar al conjunto, fue la necesidad de definirlo y organizarlo. En algunos casos, ya de manera precisa en el texto constitucional y en otros, como un asunto a resolver más adelante, mediante leyes elaboradas ex profeso, siendo manifiesto el interés por dividirlo y jerarquizarlo.

En cuanto a la definición del territorio que comprendía cada estado en varios textos constitucionales lo asimilan a la demarcación de la intendencia, en otros se acoge a la denominación de provincia como sinónimos, en otros se detallan los partidos o jurisdicciones territoriales que comprende. En la mayoría se le definió a partir de la intendencia y sus partidos. Por ejemplo en la constitución de Chiapas se señala: “El territorio del estado es el mismo que antes componía la intendencia y gobierno político del mismo y consta de los partidos …”En la de Veracruz : “Su territorio se compone de las antiguos partidos…” Casos distintos el de Nuevo León: “El Estado…se extiende lo mismo que la provincia antes llamada Reino de León…comprende los distritos municipales…” Como Jalisco: “Por ahora es el mismo que antes correspondía a la intendencia…con exclusión del territorio de Colima…mientras se verifica la demarcación, esta dividida en cantones… [20]

En otras constituciones, las menos, se explicita que su delimitación territorial se fijara en una futura ley de organización o de aquellos estados que porciones que pertenecían a la demarcación anterior se convierten en estados o partidos incluidos en otras entidades. Un ejemplo sería Yucatán al formarse Tabasco o el partido de Colima que no paso a formar parte del estado de Jalisco y que integraba parte de la provincia jalisciense.

Por otra parte, la lógica del poder y las prácticas que había impuesto la Constitución de 1812 permitieron conceptualizar y graduar a los diferentes componentes del territorio y concebirlo como una entidad política. Su división presuponía parcelarlo, pero bajo el mando de un poder central que subordinaba a los diferentes niveles bajo su autoridad. Fórmula que convencía en cuanto a su eficacia y control.

Por lo que los legisladores de los Estados cuando elaboraron las constituciones, tenían claro el meollo de la organización territorial, no simplemente como una cuestión de eficacia administrativa. Se trataba de que la maquinaria estatal funcionara y se comunicara de arriba hacia abajo y viceversa pero bajo el imperativo que permitiera controlar al territorio y sus habitantes. No era una innovación, era una adaptación que formalmente coadyuvaría a alcanzar la finalidad antes mencionada.

Respecto a la organización interna de los Estados en el preámbulo de la constitución de Guanajuato, se hizo referencia al asunto: “Departamentos, partidos y municipalidades, son las divisiones del territorio: sus respectivos jefes vigilan el cumplimiento de las leyes y ejercen las funciones inferiores, auxiliando al gobierno en el ejercicio de su potestad. De esta manera se organiza una ramificación sencilla y corriente, que mantendrá la energía en el obrar, comunicando el calor y la fuerza que vivifica y fortalece”. En la constitución de San Luis Potosí se explicita que el estado estaba formado por los partidos de: Catorce, Guadalcazar, San Luis, Santa María del Río, Ojo Caliente, Rioverde, Tancanhuitz, Valle del Maíz, Venado y Villa de Valles. [21]

Los legisladores de los Estados se percataban de la importancia de sus decisiones. La organización territorial significaba vertebrar a cada entidad. Por lo que cuando en el preámbulo de la constitución de Zacatecas se cita: “....las naciones una vez se constituyen...” atribuyéndosela a Montesquieu. Resumía en parte lo que ocurría, al fundarse los estados, pero olvidaban que en su conformación tenían una historia política y administrativa que les antecedía. No todo era novedad, pero lo que decidieron e incluyeron de periodos anteriores, condicionó y condiciona la existencia de la organización territorial de los estados reconocidos en 1824 hasta la fecha. [22]

En cuanto a leyes estatales elaboradas para determinar la organización territorial la más temprana fue la del estado de México, promulgada en 1824, tres años antes que la constitución del Estado. Su propósito fue el arreglo del gobierno interior, incluyendo el territorio, su composición y división y los órganos de gobierno. Estableció una novedad, al implantar los distritos. El distrito se concibió como una unidad territorial y de autoridad, jerárquicamente superior a los partidos y cuya función era la de agruparlos. De esta forma, la estructura territorial se conformaba en su nivel inferior por los municipios, agrupados a su vez, en partidos y estos en distritos. Organización de autoridad y jerarquía territorial que innovaba respecto a la anterior, en cuanto a los distritos y con el propósito de procurar un mayor control  sobre el territorio. [23]

Le siguieron varias como la de Veracruz elaborada en 1825, para la organización, policía y gobierno interior. Incluía, como la de México, la división territorial  departamentos subdivididos en cantones y proponiendo a la capital de cada uno de los departamentos como  capital regional.

Otra fue la de Oaxaca, también de 1825, cuya división territorial estaba formada por partidos de primera y segunda clase, los  que a su vez comprendían pueblos, ranchos y haciendas.  Una más la ley para el gobierno económico y político de Puebla, elaborada en 1826, el primer capítulo se refiere al gobierno político del territorio y contiene la división en departamentos y partidos del estado. [24]

En cuanto a la división puesta en práctica en la nueva organización territorial de los estados, en varias constituciones, como en disposiciones posteriores, se advierte, que se seguirá usando la anterior y que corresponde a los partidos. En otras, redefinirán los mencionados partidos. Pero en otras más, se crean además de los ya mencionados, distritos, departamentos o cantones. Es de llamar la atención, el establecimiento de diversas formas de dividir al territorio en cada uno de los estados. Se coincide en una lógica en cuanto a jerarquizarlo y subdividirlo, pero con variantes. Todo parece indicar que fue una combinación de circunscripciones anteriores como los partidos, pero también nuevas, como distritos, departamentos y cantones. Categorías provenientes, éstas últimas de la organización territorial francesa.

Fue frecuente el cambio de nombre de las divisiones territoriales. Por ejemplo en el caso de Veracruz, los anteriores partidos se denominarán cantones, siendo un simple cambio de denominación. Cada una de las circunscripciones mencionadas, incluyen a los pueblos incorporados en una estructura jerárquica del territorio, lo que había sido también establecido en 1812. Representan una dimensión mayor o menor en el territorio. El partido involucra un número determinado de pueblos y por tanto de ayuntamientos. Varios partidos forman un distrito, departamento o cantón. De esta forma, los ayuntamientos de los pueblos ocupan la dimensión más reducida. Así, en la práctica, se crean tres niveles de gobierno desde la perspectiva territorial. Uno el de los distritos, departamentos o cantones. Un segundo de los partidos y el último, el de los ayuntamientos.

La ordenación del territorio de los estados, tuvo entre otros propósitos, uno claramente político, además del fiscal, judicial y electoral. El control que se podía ejercer sobre el territorio, dividido y organizado fue evidente. Se evitaba gobernar a un conjunto de ayuntamientos, sin mayor concierto. Con esta lógica que se imponía, cada uno de los ayuntamientos estaba circunscrito a un orden administrativo superior.

La forma en que se organizó y supedito a los ayuntamientos respondía a la concepción y práctica establecida en 1812. Así, se estructuraron una serie de controles a los que tenían que sujetarse los ayuntamientos, como anteriormente lo ejercieron los jefes políticos y las diputaciones provinciales. Se seguía en lo esencial, la misma fórmula, delimitación territorial y autoridad, en una escala de jerarquías, en la cual el ayuntamiento quedaba en cuanto a dimensión territorial y como autoridad en la parte inferior de la escala de la estructura de gobierno y de la organización política del territorio de cada estado. Esquema que ya había puesto en práctica en el constitucionalismo francés después de la revolución al centralizar el sistema político y administrativo en las diferentes escalas de gobierno territorial.

Algunas conclusiones

El periodo que abarca las últimas décadas del siglo XVIII y las primeras del XIX fue relevante en la gestación del estado moderno occidental. Uno de sus componentes fue la nueva sistematización y control del territorio. Su ordenación en el antiguo régimen y después en los sistemas constitucionales imperantes en Estados Unidos, Francia y España, coadyuvó en definir la organización y dominación política. Un rasgo común fue configurar un orden que rigiera al conjunto, desde una perspectiva centralista y unitaria o una modalidad más descentralizada, fuera federal o confederal, pero con el criterio de unidad territorial.

La primera variante establecida por la monarquía y la revolución francesa, como por la monarquía española de antiguo régimen y la constitucional. La otra vertiente fue la que se instauró en las colonias que formaron los Estados Unidos después de la independencia de Inglaterra. Sistemas preconstitucionales y constitucionales que organizaron sus dominios territoriales, según fuera el caso, a partir de categorías territoriales con un componente administrativo, político y jurisdiccional.

La concepción y organización política y territorial de la Nueva España del siglo XVIII en tanto que posesión de España y la del México independiente fue incubada en sus rasgos fundamentales durante la fase antes descrita. No fue una simple yuxtaposición de esquemas preconstitucionales y constitucionales, sino un proceso complejo de adaptaciones, tradiciones, equilibrios, innovación y pragmatismo al incorporar concepciones y componentes de los modelos vigentes.

Con respecto a las categorías y organización del territorio en la Nueva España y México, la respuesta que resulta del análisis de las categorías y los sistemas de organización territorial, durante el periodo que he abordado, permite esclarecer una constante, que fue la apropiación política del territorio, a partir de una perspectiva del conjunto y su articulación, por medio de la creación de demarcaciones y jurisdicciones uniformes. Proceso, en el que la impronta del sistema de intendencias, fue el inicio de una concepción distinta y que sirvió de punto de partida, a las adecuaciones y modificaciones posteriores.

Las intendencias, provincias y estados se concibieron como demarcaciones territoriales, delimitando un espacio jurisdiccional, político y administrativo, bajo sistemas organizados a partir de la Ordenanza de intendentes, como de los diferentes modelos constitucionales implantados en Estados Unidos, Francia y España. Se inventaron como segmentos de un conjunto más amplio. Unidades territoriales semejantes en cuanto a sus características políticas y administrativas y que se convirtieron en un sustento fundamental en la edificación del Estado moderno.

En la Nueva España, como parte del Imperio español, se implantó el sistema de intendencias, con la pretensión de uniformar el ejercicio de gobierno y administración territorial. Propósito inacabado, pero que fue modelo para definir y delimitar varias circunscripciones territoriales, posteriormente provincias y estados. Esfuerzo matizado, por el realismo que se impuso, al respetar el tejido administrativo anterior, constituido por las alcaldías mayores y los pueblos, al convertirlas en partidos y adecuarlos como partes de las recién creadas intendencias.

La Constitución de 1812, introdujo una vinculación entre representación y territorio. La organización territorial, ya no sólo era cuestión de administración y eficiencia, sino punto de partida para que los ciudadanos fueran representados a partir de demarcaciones territoriales. Los municipios y las diputaciones de las provincias, como la representación del conjunto novohispano, a semejanza de las posesiones del Imperio español, adquirieron una dimensión política electoral.

La ordenación del territorio y sus demarcaciones con la implantación del primer federalismo en México, no fue una novedad. Las intendencias y posteriormente la constitución gaditana habían modelado y aportado, tanto una concepción unitaria del territorio y sus componentes más importantes, como una red administrativa territorial que se incorporo, prácticamente sin mayores sobresaltos.

Los modelos constitucionales de Estados Unidos y Francia, contribuyeron a adecuar e innovar en algunos aspectos. Por ejemplo, en el caso norteamericano, la consideración de las provincias y luego estados, como soberanos, sin perder de vista, que la práctica-con una dosis importante de autonomía- previa fue clave en la opción federalista. Así también, en la adopción de nociones territoriales, tales como territorio y un distrito para albergar a los poderes federales.

Del constitucionalismo francés se incorporaron estructuras y figuras de gobierno para reforzar el control territorial, al acentuar las jerarquías territoriales, a partir de nuevas demarcaciones, como los departamentos y distritos por encima de los partidos y municipios. También se añadieron figuras de autoridad, como los prefectos y subprefectos o los jefes de departamento o de policía.

En cuanto a su composición interna, se incorporaron las alcaldías mayores y los pueblos subordinados incorporados como partidos. Y en ambas, se incluyeron particularidades como las parcialidades y la sujeción a la administración del Marquesado del Valle y el Ducado de Atlixco de distintas porciones territoriales, figuras que permanecieron, incluso después de la separación España, bajo la organización federal.

La jurisdicción de partido se mantuvo como una categoría territorial proveniente del régimen anterior y que se remonta su uso al siglo XVI. Todo parece indicar que su preservación se explica al conformar una jurisdicción de larga historia que representaba intereses y costumbres acendrados que incluso el federalismo respeto y mantuvo sin cambios significativos. Incluso se modifico su nombre como en Veracruz o se crearon o recrearon jurisdicciones más amplias como los distritos pero partir de los partidos, núcleo fundamental de la organización territorial. Por lo que podría afirmarse que al igual que cuando se establecieron las intendencias el límite de la reforma se detuvo en las alcaldías mayores y en el federalismo en los partidos que no fueron alterados. Asunto a reflexionar que abre cuestionamientos acerca de los escenarios de la política y sus disputas a partir de las jurisdicciones territoriales.

No se debe soslayar el pragmatismo de los grupos de letrados y representantes políticos que acudieron a diferentes experiencias, como las del régimen de intendencias y los modelos constitucionales relevantes, incorporando categorías territoriales, modelos de organización al elaborar sus leyes y textos constitucionales, considerando que contribuían al gobierno y administración de sus estados. De ahí, que es cada vez más desacertado, seguir insistiendo en la modalidad norteamericana como única referencia y en su adopción mecánica, olvidando las realidades políticas imperantes y perdiendo de vista la importancia del modelo gaditano y francés. Así como en seguir analizando exclusivamente el problema a partir del siglo XIX.

Notas: [4] (García Álvarez,  pp. 67-87).; [5] En trabajos recientes he abordado el problema. abordo el problema desde una perspectiva general. (De Gortari Rabiela).; [6] (Nordman, p. 1204).; [7] (Real Ordenanza para el establecimiento e instrucción de intendentes de ejército y provincia en el Reino de la Nueva España1786).; [8] (Gerhard, p. 17). Partido: Se llama también el distrito o territorio, que está comprendido de alguna jurisdicción o administración de una ciudad principal, que se llama su cabeza.  A manera de ejemplo, se  cita a Francisco López de Gómara: Los cuales acudieron, y daban cuenta con pago de la cogida y gente, por padrón que tenían del lugar y providencia de su partido, a las de México. También a Antonio de Solís: Se dividieron sus poblaciones en diferentes partidos o cabeceras. (Diccionario De Autoridades., T. III, p.141).; [9] (Pietschmann,  p. 124).; [10] (Relaciones geográficas).; [11] (Diccionario de autoridades, op.cit.) (PRO, p. 91).; [12] (Razón y las Jurisdicciones y Territorios...).; [13] Las constituciones mencionadas las consulte en internet: The Avalon Project At Yale Law School. Documents In Law, History  And Diplomacy. County se traduce como condado o comarca. Parish como parroquia o municipio. District como región, área o zona.; [14] (Moyano Pahissa pp. 241-42, 245 y 275-76).  En relación con la influencia de la Constitución de 1812, el trabajo clásico de Nettie Lee Benson es una referencia pionera y obligada. (Benson).; [15] (Debbasch) (Petitet, 1998, pp.62-76) (Ozouf-Marignier, 1989).; [16] (Hudault, pp. 341-44).; [17] (Constitución política de la Monarquía Española, 1812. t.I, p. 250).; [18] “Artículo 7º: Los estados de la federación son por ahora los siguientes: el de Guanajuato; el interno de Occidente, compuesto de las provincias Sonora y Sinaloa; el interno de Oriente, compuesto de las provincias Coahuila, Nuevo-León y los Tejas; el interno del Norte, compuesto de las provincias Chihuahua, Durango, y Nuevo México; el de México; el de Michoacán; el de Oajaca; el de Puebla de los Ángeles (el de Tlaxcala); el de Querétaro; el de San Luis Potosí; el Nuevo Santander que se llamará de las Tamaulipas; el de Tabasco; el de Veracruz; el de Xalisco; el de Yucatán; el de los Zacatecas. Las Californias y el partido de Colima (sin el pueblo de Tonila, que seguirá unido a Xalisco) serán por ahora territorios de la federación, sujetos inmediatamente a los supremos poderes de ella. Los partidos y pueblos que componían la provincia del istmo de Huazacoalco, volverán a las que antes han pertenecido. La Laguna de Términos corresponderá al Estado de Yucatán”.  (Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, t. I, p. 3).; [19] (Ordenanza del Noroeste. 13 de julio de 1787) (Moyano Pahissa, p.255).; [20] (Constitución de las Chiapas t. I, pp. 107-108) Constitución De Veracruz, t. III, p. 235) (Constitución de Nuevo León, t. III ,  p.67) (Constitución de Jalisco, t. III p.264).; [21] (Constitución de Guanajuato t. I, p.324) (Constitución de San Luis, t. II, p. 371).; [22] (Constitución de Zacatecas t. III, p.416).; [23] El uso del término distrito se utilizaba anteriormente en el mundo hispano, pero también proviene del constitucionalismo francés. En el estado de México los ocho distritos se componen de partidos. Por ejemplo el I.  que correspondía a Acapulco se componía de los partidos de Acapulco, Chilapa, Tixtla y Zacatula. Por otra parte, en cada una de estas secciones habrá un prefecto llamado de distrito, que ejercerá las facultades gubernativas y económicas que se designan en esta ley. (Ley Orgánica Provisional para dl arreglo del Gobierno Interior del Estado.6 de Agosto de 1824.  t. 1, pp. 25-28).; [24] (Ley Orgánica Provisional para el arreglo del Estado Libre, Independiente y Soberano de México, sancionada por el Congreso Constituyente del mismo Estado. 1824).  (Ley de División y Arreglo de los Partidos que componen el Estado Libre de Oaxaca, 1824). (Ley que arregla el Gobierno Económico Político del Estado de Puebla, decretada por su Congreso Constitucional en 30 de Marzo de 1826). Ley para la organización, policía y gobierno interior del Estado. Su división, establecimiento de autoridades políticas y sus dotaciones. 26 de mayo de 1825.  t..I, pp. 280-291).

Fuente: Articulo autoría de Hira de Gortari Rabiela. Nueva España y México: Intendencias, modelos constitucionales y categorías territoriales, 1786-1835 (Resumen). IIS-UNAM. Universidad Nacional Autónoma de México.

Bibliografía: ACTA CONSTITUTIVA DE LA FEDERACIÓN MEXICANA, Colección de constituciones de los Estados Unidos Mexicanos. Régimen constitucional. México: Imprenta de Galván, 1828 (Edición facsimilar Miguel Ángel Porrúa, 1988) t. I

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(CONSTITUCIÓN DE JALISCO, Colección de constituciones de los Estados Unidos Mexicanos. Régimen constitucional. México: Imprenta de Galván, 1828 (Edición facsimilar Miguel Ángel Porrúa, 1988)  t. III.

CONSTITUCIÓN DE LAS CHIAPAS Colección de constituciones de los Estados Unidos Mexicanos. Régimen constitucional. México: Imprenta de Galván, 1828 (Edición facsimilar Miguel Ángel Porrúa, 1988)  t. I.

(CONSTITUCIÓN DE NUEVO LEÓN, Colección de constituciones de los Estados Unidos Mexicanos. Régimen constitucional. México: Imprenta de Galván, 1828 (Edición facsimilar Miguel Ángel Porrúa, 1988)  t. III.

CONSTITUCIÓN DE SAN LUIS, Colección de constituciones de los Estados Unidos Mexicanos. Régimen constitucional. México: Imprenta de Galván, 1828 (Edición facsimilar Miguel Ángel Porrúa, 1988) t. II

CONSTITUCIÓN DE VERACRUZ, Colección de constituciones de los Estados Unidos Mexicanos. Régimen constitucional. México: Imprenta de Galván, 1828 (Edición facsimilar Miguel Ángel Porrúa, 1988) t. III.

CONSTITUCIÓN DE ZACATECAS, Colección de constituciones de los Estados Unidos Mexicanos. Régimen constitucional. México: Imprenta de Galván, 1828 (Edición facsimilar Miguel Ángel Porrúa, 1988 t. III

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA MONARQUÍA ESPAÑOLA, 1812. Manuel Dublan y José María Lozano, Legislación mexicana o colección completa de las disposiciones legislativas expedidas desde la independencia de la república ordenada por los licenciados... México: Imprenta del Comercio, a cargo de Dublan y Lozano, hijos. 1876.

DEBBASCH, Charles, et.alt,  Les Constitutions de la France. París : Dalloz, 1989

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GARCÍAÁLVAREZ, Jacobo El estudio geohistórico de las divisiones territoriales subestatales en Europa y América Latina. Actualidad y renovación. Investigaciones geográficas. Alicante. Instituto Universitario de Geografía, número 31, 2003.

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LEY DE DIVISIÓN Y ARREGLO DE LOS PARTIDOS QUE COMPONEN EL ESTADO LIBRE DE OAXACA. México: Mariano Ontiveros, 1825.

LEY ORGÁNICA PROVISIONAL PARA EL ARREGLO DEL ESTADO LIBRE, INDEPENDIENTE Y SOBERANO DE MÉXICO, sancionada por el Congreso constituyente del mismo estado. México: Imprenta a cargo de Rivera, 1824.

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Ficha bibliográfica: GORTARI, H. de. Nueva España y México: Intendencias, modelos constitucionales y categorías territoriales, 1786-1835. Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales.  Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2006, vol. X, núm. 218 (72). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-218-72.htm> [ISSN: 1138-9788].

 
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